長期以來對於以利潤為導向的電信運營商而言，由於提供普遍服務的成本低於收入，所以推行電信普遍服務需要引入成本的補償機制。在電信壟斷時期，電信普遍服務的補償機制為交叉補貼。幾十年來，壟斷電信運營商內部的交叉補貼一直是促進電信業務普及的主要方法。從歷史發展的角度看，交叉補貼作為滿足運營商預算平衡的一種機制為壟斷時期電信普遍服務做出了巨大的貢獻，但是交叉補貼使不同服務的價格偏離成本，扭曲了壟斷運營商提供不同服務的相對價格。

    一、電信普遍服務的來源
    「普遍服務」這個術語最早由美國AT&T總裁威爾在1907年提出，當時他提出了公司的口號：「Onenetwork（一個網絡），Onepolicy（一個政策），Universalservice（普遍服務）」。這是電信行業第一次出現「Universal　service」的提法。但當時的普遍服務概念絕不是為了解決美國電信業的普遍服務問題，而恰恰是為了掩飾AT&T的壟斷經營。

    1934年的美國電信法承認了AT＆T對電信業的壟斷，雖然提出了普遍服務的概念，但沒有對它確切地定義，其具體內容留給FCC和AT＆T去磋商解決。在AT&T壟斷時期，為了提供普遍服務，AT&T採用了大規模的交叉補貼來提供資金，包括長話補貼市話，國際電話補貼國內電話，低成本地區補貼高成本地區，辦公用戶補貼居民用戶等。

    AT&T在1984年解體後，長途和本地業務的分離使美國的長途電話市場完全放開，而本地業務在沒有長途電話補貼的情況下，出現巨額虧損。因此，FCC進行了接入費改革，規定所有的長途電話公司都應向電信管制部門繳納接入費，再由電信管制部門將資金補貼給本地電話公司。接入費包括長途電話接入本地網的接入成本，將以前AT&T企業內部的「暗補」變為由電信管制部門監管的電信公司之間的「明補」。FCC以接入費為資金來源，建立專門的普遍服務基金對高成本地區的本地電話公司進行額外的補貼。

    1996年，美國新《電信法》出台，FCC在1997年5月宣布了普遍服務新法令。其中規定任何一個合格的能提供普遍服務的公司，包括無線業務提供者，不論他們使用的技術如何，只要提供政府規定的普遍服務項目，就都有資格接收普遍服務的補貼。FCC為此建立了一個專門的普遍服務基金管理部門（USAC）。負責從所有的電信服務公司，以業務收入為基數徵收普遍服務基金，對提供普遍服務的電信公司進行補償。 

    二、國際電信普遍服務的共性特徵
    目前世界範圍內實施電信普遍服務較成功的國家包括美國、印度、澳大利亞和拉丁美洲的墨西哥、智利、秘魯三國，雖然它們成功的經驗各不相同，但卻存在一些共同的特點。

    1．用法律的形式對電信普遍服務予以確立
    1934年的美國電信法就提出了普遍服務的概念，1996年電信法確立了美國的普遍服務體系，1997年FCC頒布的普遍服務法令對普遍服務的具體實施方法進行了詳細的規定。在此後幾年，FCC又頒布了一系列條款，作為對普遍服務法令的補充，進一步完善了美國的普遍服務體系。澳大利亞1997年《電信法》明確規定，澳大利亞「普遍服務義務（USO）」的主要內容是「保證在公平的基礎上讓澳大利亞全體國民都能合理地得到標準電話服務、付費公用電話服務及所規定的傳輸服務」。以後又陸續頒布了《普遍服務價格上限法》、《消費者權益和服務標準法》，逐步建立和完善了普遍服務管理體系。印度的第一項國家電信政策NTP』94首次將普遍服務寫入政策文件，定義為以支付得起的、合理的價格向所有公民提供特定的基礎電信業務。1999年的NTP』99強調了向人口低密度地區（包括農村和偏遠地區、山區和部落地區等）提供電信服務是普遍服務義務的主要目標之一。在2004年的印度電信法修正案中，將有關普遍服務基金的內容寫入該法中，使其成為法律。智利政府在1994年的時候制定了總《電信法》，提出了普遍服務的概念，確立了普遍服務的主要目標是在農村和一些低收入的城市區域(尤其是邊遠地區)或者孤立的地區促進電信業務的普及。

    2．採用電信普遍服務基金作為價值補償機制
    目前國際上實施電信普遍服務較為成功的運營商均以普遍服務基金的方式替代傳統的交叉補貼。普遍服務基金的主要徵收對象是電信運營商。如美國2002年普遍服務基金總額為58.6億美元，約占美國電信收入的2%。所有美國的電話用戶每月都需支付普遍服務基金費用，先由運營商負責徵收，然後上交到州和聯邦財政（共同構成普遍服務基金），最後再分配給那些在高成本、低收益地區投資的運營商。澳大利亞也採用普遍服務基金的方式對普遍服務的虧損進行補貼，具體補貼方式為成本補貼中的運維成本補貼法。2002年澳大利亞的電信收入為133.8億美元，普遍服務基金徵收總額約占電信收入的1.4%。而印度除ISP外，所有運營商將其調整後毛收入的5％提出，作為普遍服務基金繳納，目前印度的普遍服務基金規模達到了每年5億美元。

    3．設置專門的普遍服務基金管理機構
    專門的普遍服務基金管理機構負責普遍服務基金的徵收、分配和使用，以及制訂有關普遍服務基金的文件。在美國，FCC只是電信普遍服務的管制部門，負責政策制訂和執行情況的監督，而專門的普遍服務基金管理機構是一個政府授權的民間非營利性組織，是普遍服務政策的執行者，具體負責普遍服務的項目管理和基金管理。在澳大利亞，電信普遍服務的管理是由通信管理局(ACA)直接負責的，具體負責的部門是普遍服務義務部門(USO)，由3個小組構成，即基金組、補貼組和監管組，它們分別負責普遍服務基金的管理、普遍服務成本的評估以及對電信公司履行普遍服務義務進行監督。印度的普遍服務基金由基金管理部管理。由於是通過競標的方式來選擇運營商，因此基金管理部的一個重要職責就是制定投標程序，包括投標的條款和條件，然後還要評估投標方案。完成以上事務後，在基金管理部和電信運營商之間還要簽署一些協議，基金管理部還負責受理普遍服務運營商的索賠的請求。

    4．通過投標/競標實施普遍服務項目
    在基金使用中，各國運營商大都通過投標/競標實施普遍服務項目，最低報價者才能獲得補貼，以確保普遍服務成本最低。通過招標，可以避免政府為準確計算成本補貼所做的大量工作。澳大利亞管制機構首先指定傳統運營商為普遍服務的義務提供商，每年管制機構公布由於提供普遍服務而造成損失的地區，用可避免成本法計算普遍服務的成本並將結果公布於眾，如果其他運營商能出具有效文件，證明自己能夠以更低成本提供普遍服務，那麼就可以去競爭普遍服務的專營權。目前，印度的普遍服務項目招標按照大區進行，全國的普遍服務任務被劃分為21個電信地區，每個地區在進行招標之前，基金管理部進行調查研究（所需的數據由各運營商上報），根據該地區的自然地理人口特點，基金管理部聘請專家開發工程數學模型找出一個最有效的接入服務模式，然後根據這個模式計算出這個地區需要多少投資，基金管理部在此基礎上提出一個招標的最高補貼數額。在招標過程中，通常一個地區可能有幾家運營商參與競爭，為了使這種政策更具透明性，政府是通過競標的方式來選擇報價最低的（這種報價應低於最高補貼數額）運營商為該地區提供接入服務。在智利，ＭＴＴ每年確定建設若干個電話點，電話點一般集中在2000～3000人的小村莊，一般政府確立6000個電話點，然後測算成本，進行排序，決定基金的補貼額，向運營商進行招標。補貼主要用於設備購買、安裝和運營成本，一般考慮使運營商能在１０年內達到收支平衡，１０年後開始盈利，相應地，得到補貼的運營商要保證該電話點運營１０年以上。

    三、各國電信普遍服務的個性特點
    1．美國的電信普遍服務
    （1）政策和管制兩個層次
    美國的普遍服務政策的制訂有兩個層次，這與美國的整個電信政策和管制體系相一致。這樣的管理體系既保證了普遍服務原則目標的始終如一，又能體現普遍服務體系的動態發展，是一套非常完善的管理體系。美國目前的普遍服務管理體制同時也是其高度發達市場經濟的反映。雖然ＦＣＣ是作為美國電信業的規制者，「普遍服務義務」（ＵＳＯ）卻是通過普遍服務管理公司（ＵＳＡＣ）這樣一個民間非贏利性組織負責實施。

    （2）成本補償和收入補償相結合
    美國除了實施國際上普遍採用的成本補償之外，對電信普遍服務對象進行了進一步的細分。美國立法規定，任何一個合格的能提供普遍服務的公司，不管他們使用的技術如何，只要提供政府規定的普遍服務項目，就都有資格接受普遍服務的補貼。目前，美國的普遍服務管理公司（簡稱USAC）下設了4個普遍服務項目。這4個項目分別是高成本項目、低收入項目、醫療保健機構項目、學校與圖書館項目。因此,美國的普遍服務採取的是成本補償和收入補償相結合的方法,成本補償包括建設成本與運維成本，前者為局房、設備、線路等建設投資，後者包括工資、折舊、維護等費用。收入補貼是依靠對低收入者進行貨幣補償，低收入用戶（無論是否居住在高成本地區或農村地區）以免繳、降低月租費、通話費的形式享受補貼，如美國的生命線項目和連接項目。

    2．澳大利亞的電信普遍服務
    澳大利亞同屬於國土遼闊的國家，這樣的國家在電信普遍服務的問題上面臨的挑戰會遠遠高於歐洲一些小國家。澳大利亞和中國有些相似，它開展電信普遍服務較晚，基本上一直是由一個電信運營商提供普遍服務。2000年，澳大利亞聯邦政府引進了「競爭性實驗項目」，率先在兩個地區試行「普遍服務主提供者」和「普遍服務競爭性提供者」並存的解決方案。在電信市場由壟斷向競爭的過渡中，這個方法既可以保證按時提供普遍服務，也可為新進入者提供機會。

    3．印度電信普遍服務
    印度是亞洲地區實施電信普遍服務最成功的國家，主要原因是在普遍服務制度中引入競爭機制，使國有電信運營商與私有運營商展開競爭。印度政府並沒有強制性指定哪家運營商必須提供普遍服務，也沒有指定將普遍服務基金給予哪家，而是實行「誰服務、誰使用」的辦法。目前印度全國範圍內的5億美元電信基金就如同政府採購，讓各家運營商公開競爭，購買這一公共服務，誰服務得多，誰獲得的基金就多。另外印度電信監管部門採取的是技術中立政策，允許運營商在提供服務時自主選擇技術。目前在印度有很多非政府組織以及私人企業參與到了電信普遍服務項目中，並且都做得很成功。

    4．智利電信普遍服務
    因為智利的所有電信公司都是私營公司，所以在智利，沒有任何一個電信業務提供商具有普遍服務的義務，取而代之的是，政府制定了普遍接入政策。智利的普遍服務基金具有國家預算的性質，政府每年從財政預算中劃出一定的資金用於電信業發展，電信發展委員會負責對基金的管理。智利負責電信監管的政府部門是交通通信部（ＭＴＴ），該部認為解決普遍服務問題是政府的責任。為此，智利政府在1994年就開始設立電信發展基金，基金的來源是國家財政預算，不向運營商收費。

    聯繫我國的實際，我國的普遍服務政策經歷了壟斷時期的交叉補貼、政策真空期、分片包乾等階段，現在正進入一個向普遍服務基金過渡的時期。當前實行的「村通工程」是在補償機制缺失的情況下，在政府行政指令下進行的，它為我國的普遍服務邁出了重要的一步，但我國電信普遍服務的可持續性發展需要更加規範的電信政策體系和更加健全的電信法律體系。我國解決電信普遍服務的問題任重而道遠。在我們探索前行的過程中，從國外一些國家的模式中吸取成功經驗，揚長避短，可以使我們少走彎路，有利於我們儘快走出一條適合我國國情的普遍服務之路。(何寧)