我國財政支持漁業發展分析以及政策思考

    [摘要]我國對漁業領域的支持無論占財政支農資金的比例還是與已開發國家相比都很低。

　　（中經評論·北京）一、財政對我國漁業進行支持的必要性分析
　　
　　1.漁業自身經濟效率低。與傳統農業相比較，漁業是高投入、高風險的產業。如捕撈漁民的生產水域和漁業資源多為公共資源，並且需要投入大量資金造船或購船和購置漁具，一旦由於資源原因漁業生產不好時，這些投資成本便無法收回且多數成沉澱成本。當漁業資源好而水產品產量增加時，由於後續儲藏、保鮮、冷藏、運輸、銷售等加工和流通環節容量的限制，經濟效益並不明顯增加。但是當漁業資源狀況不好時，捕撈產量下降，後續鏈條的所有單位將出現容量、勞動力過剩，經濟損失很大。漁業資源還受氣候、海洋環境變化等影響，經常出現資源量的起伏。
　　2.漁區經濟發展的需要。漁區特別是海島漁區遠離陸地、交通不便，與陸地區域相比較，在經濟發展和文化交往方面受到限制而出現差異。隨著改革開放的深入、經濟的發展、科學技術水平的提高，各地已逐漸顯現出經濟、技術、主導產業、消費趨向的差異。經濟交往日益頻繁，各地努力發揮其地理、資源優勢，擴大產品的生產規模和產品市場輻射面。各地努力形成自己的主導產業、主導產品，以提高資源利用效益。尤其是近年來，陸地區域之間通訊、交通事業的飛速發展和日趨完善，區域之間優勢互補、利益共享，有利地促進了各地經濟的發展。與其相比，沿海漁區由於經濟結構單一，保持傳統的漁業捕撈生產，只能不斷增加漁業捕撈量來維持其經濟增長，目前已出現過度捕撈、漁業資源儲量減少、品種退化、漁業投入不斷增加但效益並不高、邊際效益下降等現象。同時，許多漁區由於其地理位置的特殊性，與陸地區域相比較，在人才資源、資金資源、產品銷售等方面有其不利的一面。因此，漁區的經濟發展仍應以海洋開發為中心、持續健康地發展漁業經濟，這對區域經濟的發展至關重要。
　　3.漁業資源可持續發展的需要。由于海水養殖業因技術、資金等方面原因難以快速增長，我國海洋捕撈產品是國內水產品消費的重要來源，更是水產品加工、出口的主要依託和基礎，一直是我國漁業關注的重點。儘管我國政府採取各種措施以控制捕撈強度，但受經濟利益的驅使，收效甚微。目前我國出口產品大部分是海水產品且以捕撈產品為主，加入WTO後，隨著相關成員國逐步取消市場准入限制，或增加配額，加大了對海洋捕撈產品的需求，加劇了海洋捕撈業的資源爭奪和資源衰退。
　　根據海洋漁業的特點，資源儲量下降到一定限額以後，資源的衰退速度將加劇，難以恢復或需要付出相當大的經濟代價。目前，我國沿海海域絕大多數傳統的經濟魚類資源已明顯過度利用。對於已經形成的過強的捕撈能力，必須採取有效措施逐步縮減。需要調整現有漁業產業結構，縮減近海捕撈能力，適度發展遠洋漁業、發展近沿海水產養殖業、水產品加工業和水產品流通業。需要努力改變漁區經濟過分依賴漁業資源的現狀，開拓相關產業，充分利用除魚類資源以外的海島、海域的自然資源和漁民、漁村文化遺產，開發以游釣和水上運動項目為特色的旅遊業。實現漁業生產從重數量轉向重質量、產值和效益轉變，形成以漁業經濟為主導的多元化生產格局，振興漁區經濟。
　　4.漁產品消費市場的需要。由於東方人的飲食習慣，日本、韓國以及我國台灣、香港地區的年人均漁產品消費量都是世界前幾位。從國外已開發國家的漁業發展歷史或近20年來經濟發展較快的我國東南沿海地區的水產品消費情況來看，隨著經濟的繁榮，人們生活水平的提高首先體現在飲食文化消費的急劇增加。人們從食品營養和食品安全考慮，對優質、高檔水產品的需要明顯增加。東部沿海城市已經連續幾年出現本地生產和外地或國外輸入的名特優水產品消費總量猛增，而多數傳統養殖產品的區域市場趨於飽和，出現結構性供過於求，使常規水產養殖品種在國內市場中的銷售價格連續幾年穩中有降，出現常規品種養殖成魚壓塘現象。隨著我國加入WTO和經濟改革步伐的加快，中西部地區的經濟發展和居民生活水平的提高，對水產品品種的調整速度和對中高檔水產品的需求量都會迅速增長。世界水產品生產大國已經把注意力集中到具有巨大消費潛力的中國市場。挪威、美國、加拿大、澳大利亞及東南亞各國，已把開拓中國水產品市場作為他們發展漁業和水產品出口貿易的主要目標。
　　5.實現漁業發展目標的需要。今後我國漁業生產的發展目標，既要繼續擴大我國水產品進出口貿易 在世界水產品貿易中的份額，又要繼續保證和保持國內水產品消費市場的需求和開發。由於沿海漁業資 源的保護與合理利用，在較長時間內，我國沿海和近海捕撈業的發展將受到限制。因此集中發展遠洋漁 業、近海海水養殖業和適度發展內陸水域的淡水養殖業，堅持開發具有區域特色的水產品，充分發揮區域 優勢，特別是注意發揮區域自然環境的地理優勢是我國漁業發展的必然趨勢。我國農村勞動力資源豐富， 隨著農業技術的開發和農村產業結構的調整，更多的農村勞動力從傳統的種植業生產轉向其他就業崗位。 由於多數漁業勞動力的補充來自於農村中的種植業勞動力，所以我國漁業的勞動力資源非常豐富，在發展 我國漁業生產中將長期保持低成本漁業勞動力的優勢。
　　總之，在新形勢下，漁業產業結構和產品結構調整的任務繁重，而漁業企業和廣大漁民的資金積累不 足，隨著水產品產量的增加，漁業生產的比較效益下降，社會閒散資金不會繼續投入到漁業產業結構調整 中。為了順利實現我國漁業發展目標，中央和各級地方政府必須大力支持漁業產業和產品的結構調整，使 漁業生產和水產品消費迅速趨向良性循環，從而保持長期穩定的漁業發展和水產品供給。政府對漁業的 支持應當從過去主要支持漁民增加投入、擴大生產、增加水產品供給，逐步轉向為主要支持漁民努力提高 產品的技術含量和質量、調整內地和沿海主要漁區的經濟成分、改善經濟環境。
　　
　　二、當前財政對漁業支持存在的主要問題
　　
　　1.財政支持力度不夠，不能滿足漁業發展對資金的需求。目前中國漁業經濟和產量處於快速發展和 產業結構調整的關鍵時期，而我國中央和地方財政對漁業的投入有限，遠遠不能滿足漁業發展的要求。 2005年，中央對漁業的財政投入達到10.8億元，在財政支農總量中只占有很小的比例，而與日本等高漁業 補貼國家相比補貼總量更小。
　　2.財政支漁資金管理不規範，支持政策發揮的效力有限。近年來，漁業補貼管理過程存在的問題越來 越嚴重，如總體設計由於缺乏長遠、整體性規劃，導致有限的資金分散使用，難以形成合力；在一些具體項 目的安排上，由於地方計劃財務部門人員變動頻繁、相關業務知識薄弱，導致項目管理弱化，降低了補貼資 金的利用率；管理上由於缺乏有效的監督機制和責任追究機制，容易發生擠占、挪用、轉移資金的現象，加大了漁業補貼資金運轉的風險；部分地區補貼資金難以到位，挪作他用情況較為普遍。
　　3.補貼結構不合理，不能充分利用WTO相關規則和滿足當前我國漁業發展的需要。補貼結構不合理主要表現為補貼結構中的「不可申訴補貼」（綠色補貼）的比重低，對於有利於保護海洋漁業資源又符合WTO要求的扶持水產養殖業補貼投入不足。如2005年，中央對漁業的財政投入總量中，僅有2.7%用於保護區建設、1.2%用於科教推廣，二者加起來所占比例僅為3.9%。而漁業補貼資金更多地投入到漁港等「硬體」的建設上，不能解決漁業發展所面臨的突出的制約問題。
　　4.補貼種類不齊全，不能充分反映漁民的迫切需求。補貼種類不夠齊全是我國漁業補貼政策的又一突出問題，以漁業保險補貼為例，我國至今仍未出台相關的補貼政策。我國是一個漁業災害嚴重的國家，從事漁業生產的勞動力達1300多萬人，由於作業範圍廣、航程遠，漁船遇險、發生意外事故和涉外事件的幾率很高。近幾年我國漁民、漁船遭無理抓扣等涉外事件呈上升趨勢。因此，漁業保險補貼已成為漁民的迫切要求，這不僅關係到漁業的健康穩定發展，更關係到漁民的生命財產安全。
　　保險補貼是許多國家漁業補貼政策的重要組成部分。日本從1937年開始實施漁船互助保險，規定義務人保漁船的保險費由國家補助，比例高達30%－50%；再保險事項費用由國家全額負擔；經營管理費用由國家全額負擔。韓國有關法律明確規定，漁業保險由韓國水產業協同組合中央會共濟保險部負責，排除了商業保險公司在漁業系統的競爭，並對開展漁船保險業務進行全面規範和強制推行，要求對於非盈利性的險種如「漁民保險」和「漁船保險」都採取義務加入制。而我國目前尚未出台此類補貼政策，只有部分省市有試點。由此可見，完善補貼種類、建立漁業保險體系已成為改革漁業補貼政策的當務之急。
　　5.欠缺統一、規範、詳細的漁業補貼核算指標體系。我國的各類經濟統計年鑑，各級政府的漁業主管部門的報表中，只見到較籠統的「科研教育」、「漁政管理和環境保護」、「基礎設施建設」等指標，而對於各地實際出現的諸如「漁船燃油差價補貼」、「政府轉移支付稅收」、「企業技改新產品開發貼息」、「養殖貸款貼息」等內容，各地政府漁業主管部門的報表中或者合併到前面的大指標里，或者另立名稱造成指標數據不精確或重複計算，這不利於漁業補貼的國際比較。
　　
　　三、財政支持漁業發展的政策建議
　　
　　（一）在現有的財政能力和WTO框架下，加大補貼額度
　　
　　解決補貼總量不足的問題，要在現有的財政能力和WTO框架下，加大補貼額度。我國目前已經進入以工補農的發展階段，同時根據《WTO補貼與反補貼措施協議》，我國與日本、美國、歐盟、加拿大、韓國等國家相比，對漁業的補貼仍有相當大的提高空間，作為大農業中的漁業，可以參照世界其他主要漁業國家的單位產值補貼數額，結合我國的財政實力，充分利用規則條款，逐步提高補貼力度，切實滿足當前漁業發展的需要，逐步解決制約漁業進一步發展的各種瓶頸，增強我國漁業的國際競爭力，保護我國漁業和漁民的相關利益。要擴展融資渠道，為漁業發展爭取資金；更要從根本人手，深化財政體制改革。
　　
　　（二）對漁業補貼進行結構調整
　　
　　1.逐步提高綜合開發、水產科技、病害防治、技術推廣等項目資金在補貼中所占的比例。加大對綜合開發項目的投入，積極開展多種經營示範項目建設，推廣生態漁業、設施漁業、休閒漁業的建設，推動漁業結構合理化；加大對水產科技的投入，通過科研開發找到擺脫漁業發展困境的方法，為加速我國的漁業發展創造條件；加大對技術推廣的投入，通過對漁民的技術推廣和技術培訓，把先進的技術送到第一線，走「科技興漁」之路；除此之外，還要加大對病害防治體系和水產品質量安全監測體系建設的投入，加強水產綠色食品基地和無公害養殖小區的建設，提高水產品質量安全，促進水產品出口。
　　2.要儘快出台漁業保險的相關政策、法規，為政策性漁業保險工作的開展提供保障和支持。同時，呼籲整合社會力量，民政、財政、工商、金融、稅務等部門相互配合，為建立政策性保險制度開闢綠色通道，形成國家立法、政府引導、財政補貼、漁民參與、行業自保的漁業社會保障體系。具體的措施可以借鑑日本、挪威等國家的做法，制定漁業災害保險補貼、漁民失業保險補貼等新的補貼種類，加大對漁民的直接轉移支付，維護漁民的切身利益。
　　
　　（三）完善漁業補貼體制。加強監督和管理
　　
　　解決補貼管理不規範的問題要從完善漁業補貼體制人手，加強監督和管理，要以法律形式將漁業補貼作為一項長期制度穩定下來。
　　1.制定漁業補貼的相關法律。可以先從制定《農業補貼法》或《農業投資法》人手，將漁業補貼作為其中的重要組成部分；也可以單獨制定《漁業補貼法》，使漁業補貼政策有法可依。
　　2.完善補貼機制，強化補貼資金的管理。可以採取的措施：首先，著力改變目前補貼資金政出多門、管理重疊、政策不配套、效率不高的狀況，逐步實行集中管理、依法補貼、分類處理，形成責權利明確的補貼體制；其次，規範管理，推行補貼項目預算管理的辦法，保證補貼資金及時到位，避免擠占、挪用現象的發生；再次，要進一步加強相關各級財務人員的培訓，強化業務知識，強化項目管理，健全財務制度，提高資金的利用率；最後，還應重視國家級水產品質量監控中心的建設，積極推行漁業標準化。加強對漁業生產全程質量監控和HACCP應用指導，提高水產品質量和食用安全性，滿足不斷變化的市場需求。指導水產綠色食品基地的建設和無公害養殖小區的建立，引導生產經營者加強漁業質量管理，通過質量工程樹立品牌意識，創立名牌產品。
　　3.規範、支持符合WTO規則的補貼。我國政府應該重視WTO中對漁業的不可訴性補貼的投入，加大這些補貼的投資力度。這主要表現為應加強漁業科研和科技推廣，增加科研開發（R&D）補貼。具體表現為，一方面，要重視國家級漁業現代科技研究中心和現代漁業經濟研究中心的建設，依靠科技推動漁業結構調整；大力支持科技興漁工程，加速水產科技新技術、新成果、新品種的應用和推廣，提高生產力水平；推廣生態漁業技術和健康養殖技術，減輕生態負荷，提高綜合效益；進行漁業可持續發展的研究，確保生態多樣性和資源可持續利用；通過漁業經濟研究，規劃建設全國性特色水產品出口產業帶，針對河蟹、羅非魚等具有競爭能力的優勢水產品，構築相應的優勢區域和優勢產業。另一方面，要重視國家級水產技術推廣和技術培訓中心的建設，加大技術推廣服務系統建設的投資力度，開展各種教育培訓工作。通過漁民科技培訓與教育，把先進實用技術送到生產第一線，變為現實生產力。還要增加對落後地區的補貼，特別是增加這些地區漁業基礎設施建設的投入以提高產量及產品競爭力。
　　
　　（四）針對漁業經濟的特點，建立統一、規範的漁業補貼核算體系
　　
　　我國應儘快建立一套統一、規範、詳實的漁業補貼核算體系，以避免因各地政府漁業主管部門的不精確計算或重複計算，導致國際社會誤認為我國是漁業補貼大國。應建立一套完善的法律監督體制，確保政府下放的漁業補貼資金能夠準確到位。（農業經濟問題，中國農業大學經濟管理學院）