近幾年來我國糧食尤其是大米進口量大幅增加，目前已經成為全球前二位大米進口國，而我國大米出口維持較低水平，與之對應，我國國內稻穀增產、庫存高企，對我國大米市場形成雙向擠壓，這種情況經過連續三年累加，使得當前矛盾尤為突出。

　　回顧我國糧食進出口量變化的歷史，2012年以前我國大米進口量總體變化不大，年進口量總體在25萬噸—75萬噸之間，2012年我國進口量出現大幅增長(環比增加約3倍)，達到236.8萬噸，之後維持較高水平，2014年進口則達到258萬噸的歷史性高點，接近當年玉米進口總量。根據目前已有數據推算，2015年大米進口量仍會在上年基礎上繼續有所增加。

　　此外，我國玉米、小麥進口近幾年也維持在較高水平，而大米、玉米出口量穩中下降。2014年玉米、小麥分別進口260萬噸、300萬噸，全年我國穀物進口達到1951萬噸。同年出口大米41.9萬噸、玉米2萬噸，穀物總出口量僅71萬噸，全年淨進口穀物1880萬噸。

　　近幾年糧食進口大幅增加的原因

　　近幾年我國以大米為主的糧食進口大幅增加，既有品質差異的原因，又受國內外市場價格差距不斷變化的引導，其中最主要的還是後者。以2013年為例，我國大米進口227萬噸，其中從越南進口154.51萬噸(占68%)、巴基斯坦進口57.96萬噸(占26%)、泰國進口17.54萬噸(占8%)。越南出口大米以早秈米(白米)為主，品質上遠不及泰國(雖然越南也在不斷提高其大米品質)，泰國大米出口的主要品種是蒸穀米 33%(非洲和中東)、茉莉香米22%(亞洲地區)、白米22%(中東地區)。2013年越南含碎5%大米價格為每噸393美元，比泰國同等級大米494 美元/噸低20.4%，2013年我國從越南進口大米數量上遠超泰國，說明價格發揮了主導作用。

　　對比近十年來我國大米進口成本和廣東地區粳米價格(見圖二)，可以發現，2010年之前幾年，我國廣東地區粳米批發價格低於我國大米進口到岸成本，2011年開始從上年的每噸低644元逆轉為高807元，2012年—2014年的三年間，廣東粳米批發價格比進口大米成本高1600—2700元，這三年大米進口量都在250萬噸上下。目前，含碎 5%大米C&F報價越南約為360美元/噸、泰國約為414美元/噸，進口大米與廣東大米的價差仍保持在千元以上。

　　測算廣東粳米批發價與我國進口大米成本之間的價格差和我國大米進口量二者的相關性及之間的因果關係，二者相關係數高達0.94，表明二者高度相關，同時，價格差對進口量具有引導性，即說明價格因素是主導進口數量的最主要原因。

　　根據中國報告大廳發布的2013-2017年中國糧食加工行業競爭格局分析及發展趨勢研究報告了解，糧食產品供給和需求彈性都比較小，供需數量微小的變化會引起市場價格的較大波動，再加上全球大米出口高度集中，導致大米具有大漲大跌的突出特性，這也使得國內國外兩個市場價格高、低變化可以在較短時間內完成。2008年7月泰國大米價格上漲到歷史最高，為每噸1000美元，到2009年1月份下跌到 550美元/噸，跌幅45%，而期間國內粳米批發價格從每斤1.67元下降至1.60元，降幅4.2%;廣東粳米批發價格從每斤1.68元上升至1.75 元。2011年越南大米價格從上年的421美元/噸上漲到513美元/噸，漲幅21.9%，泰國大米漲幅11.8%，而期間廣東粳米批發價從每斤2.01 元上漲到2.62元，漲幅30.3%。正是由於這兩次國內、國外市場價格出現的寬幅變化，導致2011年至今國內大米價格一直高於國際市場。

　　那麼，我國大米價格高於國際是不是由於我國最低收購價政策所引起的?2011年泰國、越南大米價格連續上漲，我國也將粳稻最低收購價從105元提高到 128元，提高幅度21.9%，客觀地說，最低收購價的提高對我國大米價格產生了底部支撐，但是，這一政策並不僅在我國實行。泰國政府對稻穀實施價格支持計劃、價格保險計劃和大米典押政策等一系列價格支持政策，越南政府實行稻穀收購價政策，兩國政策的實質和立足點與我國實行的最低收購價政策是一致的。因此，可以說全球大米市場是在全球普遍托市基礎上的市場化運行，各國的托市價基本上也是根據供求關係制定的，從長遠來看，供求關係仍然主導全球大米價格的變化。

　　國內糧價低於國際是「常態」還是「新常態」

　　針對連續多年的國內糧價低於國際，是否需要採取措施，採取什麼樣的措施，最為關鍵的就是要弄清楚這種現象是不是「常態」，會不會是「新常態」。

　　分析研究歷年來國內外糧價長期對比，可以發現，這種情況並不是「常態」。我國於2004年、2006年起分別對稻穀、小麥實行最低收購價政策，從圖二可見，從2004年到2010年間，廣東粳米批發價一直高於我國進口大米成本。

　　分別比較歷年來玉米、小麥進口成本和批發價格，得出的結論是：2008年以前，國內玉米批發市場價格持續低於進口到岸價，受到2008年下半年國際市場玉米價格大幅下跌的影響，國內玉米批發市場價格與進口到岸價差距迅速縮小，從2009年初至今，我國玉米進口成本低於國內批發價格;小麥市場與玉米相似，以2009年初為節點，之前國內市場一直低於進口成本，如最高時的2008年3月份，國內小麥批發價格為每噸1640元，比進口到岸價低62.2%。

　　今後國際糧價會不會長期低於國內市場，即會不會成為「新常態」?研究表明，從長期來看，國際、國內兩個市場包括大米在內的糧食價格走勢總體是一致的，大約10年為一個周期，國內國際市場價格的高低轉換也是8—10年左右出現一次。目前，國際糧價已經有所反彈，根據當前全球糧食產需形勢以及糧價周期波動的特點，我們的判斷是，目前國際糧價已經進入周期上升的初期，近一兩年會緩慢上漲，3年後漲幅會比較大，也會遠高於國內市場漲幅，2016年、2017年左右國際糧價水平將會高於國內市場，屆時各國的糧食貿易政策將轉移到如何控制糧食出口上來。因此，糧食大量進口的局面可能還會延續1年至2年，但並不會是 「常態」。

　　政策建議

　　糧食價格支持政策實施中引發出來的問題和爭論，實際上是糧食體制改革中市場配置資源與國家宏觀調控兩個目標之間如何協調的問題。從長期看，我國糧食供求仍然是呈現緊平衡的趨勢，但在氣候、國際糧食市場等諸多因素疊加作用下，階段性的「三增」問題以及時段性、區域性過剩引起的市場糧價下降、農民收入減少，也都會發生。對此，中央財政應做好足夠準備，將其視為目標價格實施前解決糧食供求長期偏緊問題所必須付出的公共成本。只有如此，才能保證種糧農民收入的長期穩定，持續激發種糧積極性，維護我國的糧食安全。

　　(一)我國大米(主糧)政策應堅守底線

　　我國以世界7%的耕地，養活世界22%的人口，增加糧食的供給對我國經濟、社會的穩定和發展意義重大。大量進口糧食對我國並不現實，糧食尤其是主糧應作為戰略性物資生產、儲備，這點不能因為短期財政支出增加而發生動搖，不能因為土地要素市場化改革而改變18億畝耕地紅線。

　　如果肆意放任大米等糧食進口，必然導致國內土地荒廢、整個糧食生產停滯、糧食市場受控於人。因此，正如我國著名糧食問題專家丁聲俊所言，當前「決不可放鬆糧食安全這根"弦"」，要將糧食安全作為底線堅守。

　　(二)我國糧價形成機制是否需要改革

　　目前，我國糧價形成機制並不完善，仍然需要適應市場和時代的發展逐步改進。美國、歐盟、日本目前都以目標價格為糧價形成基礎制度，目標價格政策既有價格支持的特徵，又有直接支付的性質，是由價格支持向直接支付轉型過程中普遍使用的政策措施，目標價格也是我國糧價改革和發展的方向和歸宿，但不能急於求成。首先，我國目標價格制度的自然基礎與歐美並不相同，美國、歐盟成片的土地導致其實行目標價格的成本較低。其二，我國在目標價格方面的基礎工作與國外仍有較大差距，我國地域廣、南北差距大，存在著目標價格確定難、補貼依據確定難等實際問題。其三，實行目標價格後，國內大米價格的波動勢必更大程度上受東南亞市場影響，價格的波動幅度勢必會更大。在市場主導下，國內外大米價格差通過進出口貿易來進行調節，將會導致大米等在進出口數量和頻率上的加大、加快，也是對國家管控能力的考驗。最後，實行目標價格雖然國家只補錢、不收糧，但也帶來了今後如果遇到豐收年景、出現糧食供大於求時，多餘的糧食由誰來收購和儲存的問題，解決不好將會出現新的賣糧難問題，導致「穀賤傷農」，影響農民種糧積極性，進而影響國家糧食安全。

　　因此，必須在深刻總結棉花、大豆目標價格試點經驗基礎上，逐步完善方案，待棉花、大豆目標價格機制基本捋順，並取得明顯成效後，再推行到糧食品種上。而且，考慮到糧食的戰略意義，在三大品種中，應先推行玉米，其次再考慮大米、小麥。

　　從長期來看，我國還要建立科學完善的農業保險體系。歐美國家的農業支持政策演變邏輯顯示，採取保險方式支持農業是一種市場化的途徑，是大勢所趨。我國農業保險與美國的一個重要區別是我國農業保險大多保成本，而美國側重保產量和收入。

　　(三)有必要對當前情況採取階段性、針對性措施

　　糧食作為關係國計民生的品種，在遭遇特殊情況時，對其進出口進行臨時性適當管控是各國的普遍做法，也是一個負責任政府的體現。過去40年來，全球大米市場一直被泰國、越南、美國和巴基斯坦等少數幾個出口國壟斷，占到了全球出口的70%左右。目前我國糧食市場受到國內國外市場雙重擠壓，對我國資源形成較大浪費，這種情況已經持續多年，而且預計還將持續1—2年，尤其是全球壟斷性極高的大米市場，更有必要通過其他政策進行臨時管控。首先，通過海關等手段控制大米進口數量;其次，採取糧食深加工等階段性綜合配套措施消化質量較差的糧食庫存，將「高數量」庫存轉變為「高質量」庫存。臨時性政策的關鍵在於「度」。 2011年，泰國實行稻穀典押計劃，以高於市場50%的價格進行大米收購，最終導致的是國內庫存創歷史新高，財政負擔加重，農民補貼打白條，並在一定程度上影響了英拉政府執政，這樣的教訓值得吸取。臨時政策還要注意靈活性，應該根據國內、國際情況隨時進行調整。要做到這一點，最為關鍵的不僅僅是對當前國際糧價動態及時關注，更重要的是對後期走勢必須有趨勢性的判斷，這樣才能讓政策走在市場的前面。